Partije sa posebnim potrebama - I deo

Beogradsko predstavništvo fondacije "Konrad Adenauer Stiftung" (KAS) i Biro za društvena istraživanja (BIRODI) održali su 31. oktobra prošle godine okrugli sto pod nazivom "Borba protiv korupcije u Srbiji: Uloga političkih institucija", na kome su učestvovali i predstavnici političkih stranaka, organizacija civilnog društva, stručnjaci za pravna i ekonomska pitanja. Na okruglom stolu su bili prezentovani i istom prilikom analizirani rezultati istraživanja BIRODI/KAS o mehanizmima borbe protiv korupcije koji postoji u domaćim strankama, tj. o načinu njihove primene. Razmatrani su nedostaci u propisima koji regulišu postojanje i rad političkih stranaka, njihovo unutrašnje organizovanje i funkcionisanje, izborne i normativne nedostatke, ali i načini i sredstva unapređivanja borbe protiv korupcije u ovoj oblasti.

Rezultati istraživanja su prezentovani u formi Powerpoint prezentacije, koju zainteresovani mogu preuzeti ovde. Za ostale, evo pregleda u formi lakšoj za standardne konzumente domaćih političkih (ne)prilika.

1. Teorijsko-pojmovni okvir istraživanja

Političke institucije (stranke) su društveni entiteti kroz koje pojedinci, grupe i organizacije ostvaruju i regulišu svoja prava, obaveze i interese. Svaka institucija ima svoje komponente:

• materijalno-tehničku (tehnička opremljenost, materijalna sredstva)
• personalnu (znanja, veštine, interese, vrednosti aktera)
• organizacionu (koordinacija, komunikacija među akterim)
• normativno-vrednosnu komponentu (statuti, pravilnici, kodeksi itd.)

Prvi aspekt analize odnosi se na utvrđivanje u kojoj meri, i na koji način se ostvaruju interesi, potrebe i prava pripadnika institucije, klijenata i društva kao sistema. Drugi aspekt analize predstavlja karakter strukture institucije, koju čine:

• vrednosni sistem (vrednosne orijentacije)
• normativni sistem (norme)
• organizacijski sistem (status i uloge)
• kadrovski sistem (kadrovi-akteri)
• komunikacijski sistem (informacija)

Svaka institucija ima strukturu i funkcije. Održivost institucije čini mera usklađenosti struktura i funkcija. Institucija je održiva ukoliko postoji sklad funkcije i strukture:

• Interesa, potreba i prava pripadnika institucije sa njenom strukturom - interna održivost
• Interesa, potreba i prava klijenata institucije sa njenom strukturom - eksterna održivost
• Interesa, potreba i prava društvenog sistema sa njenom strukturom - sistemska održivost

Održivost jedne političke institucije otežava narušavanje principa legitimiteta (politički interes) i principa legaliteta (prava). Pogledajmo šemu te (ne)održivosti:

• neodrživost (upravljačka, normativna, kadrovska, tehnološka, materijalna, javna)
• dezorganizacija (nemogućnost da zadovolji potrebe i prava)
• alternativne strukture i funkcije na personalnom, grupnom i institucionalnom nivou
• devijacije: inovativne ili koruptivne

Šta sve predstavlja korupcija:

• stanje društva - dominacija principa moći nad principom vlasti i zakonitosti
• stanje države - zarobljena država (Transparency Index)
• stanje institucija - neodrživost institucija, usled koje nastaju alternativne strukture i funkcije
• stanje pojedinca - anomijska razmena javnih dobara

Platon, Aristotel, Polibije i Monteskje posmatraju korupciju kao kvarenje vlasti, vladanje koje nije u opštem interesu, tj. interesu političke zajednice - države/pokrajine/grada. Sa druge strane, Makijaveli i Ruso smatraju da je korupcija moralno kvarenje građana, odnosno poništavanje njihovih društvenih vrednosti i vrlina.

U savremenoj literaturi postoje tri grupe definicija ove pojave:

• administrativna: korupcija je devijantno ponašanje pojedinca u odnosu na formalnu ulogu
• ekonomska: korupcija je maksimizacija profita, kršenjem zakona i morala
• javno-interesna: korišćenje javnih sredstava za lične interese

Shodno tome, postoje tri definicije koje se danas najviše koriste:

• zloupotreba javnih resursa zarad ličnih interesa (Svetska banka)
• narušavanje principa nepristrasnosti (Vito Tanci)
• devijantno ponašanje u odnosu na formalnu ulogu (Nye i Khan)

Integritet predstavlja čestitost, doslednost, postojanost, principijelnost, funkcionalnost. Postoje sledeći nivoi integriteta: lični, građanski, profesionalni i institucionalni.

Što se tiče principa etičkog upravljanja, javne službe moraju imati jasan sistem odgovornosti tj. jasan institucionalno-normativni okvir sankcionisanja prestupa.

2. Integritativna definicija političkih stranaka

Političke partije su politički agensi u društvu koje putem javnog, zakonitog, etičkog i nediskriminativnog postupanja za račun i u interesu građana, u mandatu ako su vladajuća politička stranka, vrše upravljanje i realizaciju javnih interesa i javnih politika kroz institucije i servise; odnosno, ako su opoziciona stranka, vrše kontrolu rada vladajućih stranaka i predlaganje alternativa.
Prilikom političkog organizovanja treba poštovati sledeće principe:

• zakonitost (poštovanja zakona)
• racionalnost i legitimitet (zaštita javnog interesa)
• ideološki integritet (javne politike, zakonska rešenja, predlaganje i selekcija javnih funkcionera u skladu sa ideološkim okvirom stranke i u funkciji njegovog istraživanja)
• reprezentativni integritet (shodno svom ideološkom okviru koji je izraz stremljenja članstva, politička partija zastupa interese određenog dela društva čineći njihove interese vidljivim i relevantnim procesima kreiranja javnih politika i zakona na zakonit, nediskriminatorni i nekoruptivni način)
• transparetnost (kako unutar stranke, tako i prema javnosti: upravljanja, odlučivanja, kreiranja politika i zastupanja interesa, finansiranja/doniranja)
• odgovornost (polaganja računa unutar stranke i prema javnosti, posebno biračima prema napred definisanim kriterijumima i planiranim rezultatima)
• posvećenost (javnim postupanjem, što političkih stranaka, što javnih funkcionera, čime se jača poverenje u inegritet političkog delovanja, političara, javnih funkcionera i u parlamentarnu demokratiju)
• borba za integritet u politici, odnosno sprečavanje rizika od korupcije u političkim institucijama, adekvatnim sankcionisanjem i izgradnjom mehanizama prevencije zloupotreba političkih institucija, pojedinaca i procesa
• kažnjivost (sprovođenje etičkih i podrška sprovođenju pravnih sankcija od strane državnih organa)
• kompetitivnost (izbor za unutarstranačke i javne funkcije vrši se po jasno definisanoj proceduri i sa jasnim kriterijumima)

Toliko o teorijskom aspektu.
Da pređemo na praksu.

3. Nalazi istraživanja

Aktuelnu garnituru vlasti čini nova generacija stranaka, koja je zadobila poverenje na akumulaciji nezadovoljstva građana postojećom vlašću, i u dezideološkom procesu ona menja aktuelnu vlast. Dolazi do dezideologizacije, dvopartijskog polarizovanja (plitka ponuda); jasna je percepcija ideološke dezorganizacije i političke anomije, postoji značajan uticaj tajnih službi kao i odsustvo suočavanja sa nasleđem komunističkog perioda.

Političke stranke svakodnevno ispoljavaju sopstvenu (ne)funkcionalnost na sledeće načine:

• reprezentativni: neadekvatno normativno regulisanje prostora za delovanje stranaka proizvodi manjak integriteta; stranke su izgubile svoju funkciju što dovodi do nezastupanja interesa određenih društvenih grupa; na kraju postaju privatne firme lidera stranke, postaju svrha same sebi bez poverenja građana; usmerene su ka običnom, prosečnom čoveku (nemaju utemeljenja u društvenim slojevima, jer su bez "klasne" profilacije)
• ideološki: interna ideološka nehomogenost (od levice preko liberala do desnice, i sve to u jednoj stranci); unutrašnja ideološka nekonzistentnost stranaka ili koalicija (primeri: Palma-Milićević, Karadžić-Krstić, Jeremić-Mićunović); dezideologizacija velikih stranaka; stranke vode populisti koji dobijaju glasove na ličnim priotetima bez ideologije
• upravljačko-organizacioni: postoji svest o potrebi unutrašnje demokratizacije, pre svega o unutarstranačkim izborima na kojima bi glasali i simpatizeri stranke; nestalna tj. reaktivna/privremena partijska infrastruktura (2008 - DS, do 2012, od 2012 SNS a pre SRS, 2014 DS raspad); dominacija neformalne strukture/oligarhije nad procedurom; strankama je važna brojnost, a ne ideološki karakter članstva; dominira komunističko nasleđe; što je manja stranka, to je veća oligarhičnost; vladaju partijski nepotizam i endogamija; partije imaju i latentnu funkcionalnost - pretvaraju se u biroe za zapošljavanje; postoje prakse unutarstranačkih izbora za stranke, ali je pitanje u kojoj meri su demokratski i relevantni u pogledu kandidata, programa i finansiranja; jako je izražena personalizacija kroz izbor/aklamaciju lidera

Upravljanje na nivou domaćih stranaka ima sledeće karakteristike:

• poštuje se normativni okvir za upravljanje u formalnom delu, o neformalnom se ne priča
• glavni odbor je pod uticajem predsednika stranke, mora se uvesti izborni sistem koji garantuje personalizaciju
• postoji podela na centralni i lokalni nivo koji ima deo svoje autonomije; izveštaji o radu šalju se centrali
• otvorenost organa stranke za "nečlanove" (primer: LDP)
• normirano i stvarno
• promene se dešavaju kada stranka padne sa vlasti ili dođe do sukoba

Karakteristike unutarstranačke komunikacije: doživljava se jednosmerno i nedijaloški, obavlja na sastancima ili kroz neformalne razgovore, putem biltena i na društvenim mrežama.

Kada su u pitanju lideri stranaka:

• najčešće postoji (ne)formalno jak lider uz diskreciono postupanje po postojećim i neformalnim (običajnim) mehanizmima integriteta
• liderske partije, autoritaran sistem koji svoju bazu ima u većinskom sistemu
• nekažnjivost lidera stranaka (izuzev DS, DSS i URS)
• lider kontroliše sve, uključujući ko će da dobije koju funkciju, ko će da bude na listi
• legitimitet lideru daje nepolitička/neideološka i instumentalna/karijerna motivacija koja ne ograničava samovolju
• lideri su neretko neprincipijelni, tako da stupaju u koalicije sa strankama različite ideologije kako bi preživeli izborno "čistilište"

Takođe, članovi stranaka imaju instrumentalnu motivaciju umesto ideološke. Do jakog izražaja dolazi profesionalizacija članstva, tj. pojava zanimanja "član stranke". Što se tiče prijema članstva, situacija je sledeća:

• najčešće nema jasno definisanih kriterijuma za prijem u članstvo stranke
• dovoljno je da se popuni pristupnica i postaje se  član, bez ikakve kontrole
• osim izjave da prihvata program i statut, nema drugih uslova
• kod velikih stranaka odlučuje lokalni odbor, kod manjih - viši organi stranke (predsedništvo ili upravni/izvršni odbor)
• postoji i jedan neformalni kriterijum: da li je ličnost od integriteta (samo značenje ovog pojma u datim okolnostima je diskutabilno)

Što se tiče mehanizama unutarstranačkog napredovanja/nazadovanja, stanje je sledeće:

• postoje, ali nisu formalizovani (angažovanost, posvećenost, rad u interesu stranke, motivisanost i rezultat), kao i običajna pravila koja nisu jasno profilisana
• u nekim slučajevima, viši nivo odlučuje o napredovanju iz nižeg nivoa, rukovodeći se znanjem i veštinama
• u nekim slučajevima odlučuje menadžment stranke, a u nekim postoji kadrovska komisija stranke
• neformalni kriterijumi/mehanizmi: minuli rad, lobiranje, previranje, rezultat na izborima
• stranke teže masovnosti, te se teško odlučuju na otpuštanje odnosno sankcionisanje člana
• jako je izraženo postavljanje na javne funkcije ljudi koji su ekonomski slabašni i zavisni ("da nahrani decu")

U vezi izbora na javne funkcije, izbor vrše najviši organi stranke na predlog predsednika stranke ili bez njega (formalno ili neformalno); kriterijumi nisu formalizovani - neformalni kriterijumi su motivacija, rezultati i spremnost da se brane interesi stranke, odnosno ideologija; unutar stranaka postoji svest o potrebi detaljnije regulacije ovog pitanja; postoji i neposredno biranje poslanika na skupštini (npr. DSS).
Kontrola stranačkih funkcionera: postoje interna akta, ali ona kao takva nisu dovoljno precizna i sprovodljiva; nadležnost predsednika je velika u toj oblasti, kao organ kontrole javlja se predsedništvo stranke ili glavni odbor, ali to je u današnjoj Srbiji jako teško sprovodljivo; izveštaji se podnose usmeno i neformalno; obavljanje više funkcija ne kontroliše se od strane stranke.

Logično je da se ovakvo stanje odražava na međusobni odnos stranaka i građana:

• izraženo je nisko poverenje u stranke
• građani su pretežno liderski orijentisani
• građani su u dobrom delu nisko zainteresovani, (politički) neobrazovani, nemaju demokratsko iskustvo, politički aktivitizam je na niskom nivou
• korupcija u politici stvara žal kod građana za jednopartijskim sistemom
• nedovoljna zrelost za demokratiju takođe stvara žal za jednopartijskim sistemom
• kod građana je izražena, s jedne strane - kritika, s druge strane - nespremnost da se utiče na rad stranaka i one pozovu na odgovornost

Kakav je stav stranaka prema relevantnim antikorupcijskim i regulatornim telima?

Stav je da postoji napredak u delu kontrole finansiranja stranaka. Međutim, stav je i da Skupština nedovoljno dobro sprovodi svoju kontrolnu ulogu; izveštaji kontrolnih tela se usvajaju, ali se ne kontroliše njihova primena. Izraženo je nezadovoljstvo radom Agencije za borbu protiv korupcije - neprecizna kontrola od strane Agencije u slučaju stambenih objekata (npr. izjednačava se "straćara" i "zgrada"). Postoji i neadekvatna rešenost kumulacije funkcija i principa za određivanje sukoba interesa. Antikorupcijska i regulatorna tela su nesamostalna i ne rade na efikasan način.

Što se tiče antikorupcijskih instrumenata, situacija je sledeća:

• imaju javne nabavke, ali nisu sigurni da ih treba kontrolisati jer su u najvećoj meri male vrednosti
• donatorstvo - ako su pravno nevini onda mogu biti prihvatljivi; stranke imaju nepisana pravila po ovom pitanju; to je tema samo za vrh stranke
• antikorupcijska edukacija je potrebna, i to više za članstvo a manje za funkcionere
• planovi integriteta su takođe potrebni, ali postoji pesimizam u pogledu ostvarljivosti
• kažnjivost je niska i obično ne zbog kršenja statuta; ovim se bave statutarne komisije
• etička tela i kodekse većina stranaka nema, ali imaju svest o potrebi; postoji opasnost zloupotrebe u međupartijskim obračunima

Na osnovu dosadašnjih rezultata, možemo napraviti korupcijsku formulu domaćih stranaka:

dezideologizacija stranke, članstva i glasača

+

novac, moć i vlast

-

kažnjivost i odgovornost

=

korupcija u političkoj stranci

Korumpirane stranke karakterišu sledeći elementi:

• dominantan lider - čuvar institucije i ideje
• lojalna oligarhija koju je izabrao lider
• princip "vlast odozgo, potčinjenost odozdo"
• plitka normirana institucionalna organizacija koja je pod kontrolom neformalne strukture i koja počiva na diskrecionom postupanju lidera ili od njega poverenih kadrova
• javni funkcioneri i službenici su partijski vojnici/lovci koji obezbeđuju sredstva/plen za svoju političku stranku
• (polu)dezideologizovano članstvo koje je instrumentalno i reaktivno orijentisano, u više ličnoj, a manje ideološkoj vezi sa liderom stranke

U korumpiranoj političkoj stranci dolazi do nastanka latentnih struktura i funkcija: stranka se pretvara u biro za zapošljavanje; jako je izražena zaštita povlašćenih od sprovođenja zakona; postoje mehanizmi pristrasnosti po raznim osnovama (generacijski, porodičnii rodbinski - nepotizam i kronizam, po profesiji, mestu rođenja itd.); preferira se start-up kreditiranje; stranke postaju kanal društvene pokretljivosti kršenjem zakona i etičkih standarda.

Konačno, da vidimo koje su to tačke poroznosti integriteta domaćih političkih stranaka:

1. prijem u članstvo
2. napredovanje unutar stranke
3. imenovanje stranačkih funkcionera na javne funkcije
4. postupanje lidera i užeg rukovodstva stranke pri donošenju odluka
5. postupanje stranačkih funkcionera na javnim funkcijama
6. proces zastupanja interesa i ideološke legitimizacije stranke
7. upravljanje finansijama i dobrima
8. postupanje građana-birača
9. postupanje lobi-grupa
10. postupanje regulatornih (antikorupcijskih) tela
11. primena i sadržaj normativnog okvira

Na osnovu svega do sada izloženog, istraživački tim BIRODI/KAS sastavio je listu određenih predloga koje treba realizovati u cilju unapređenja integriteta političkih stranaka u Srbiji. O tome, ali i ostalim "slatkim mukama" kojima stranke more građane Srbije, aktuelizovanim od oktobra prošle do februara ove godine, u narednom blogpostu.

Partije sa posebnim potrebama - II deo